Iemand van 65 jaar met een onvolledige AOW-opbouw kan te maken krijgen met een inkomen onder het sociaal minimum. Dit geldt bijvoorbeeld voor voormalige emigranten die tussen hun 15e en 65ste jaar enige tijd buiten Nederland hebben gewoond. Ook immigranten die na hun 15e jaar in Nederland zijn komen wonen hebben vaak een onvolledige AOW-opbouw. Voorwaarde voor een volledige opbouw is dat men tussen het 15e en 64e jaar vijftig jaar aaneengesloten in Nederland heeft gewoond. Ouderen met een goed werknemerspensioen of met een elders opgebouwd overheidspensioen ervaren weinig inkomenstekort. Maar immigranten hebben meestal weinig aanvullend pensioen of andere inkomstenbronnen. Bovendien neemt de groep oudere allochtonen de komende jaren sterk in omvang toe. Daarmee zal het probleem van het AOW-tekort alleen maar groter worden.
Al in het jaar 2000 bracht de SER een advies uit aan de regering over de inkomensproblematiek van ouderen met een onvolledige AOW-opbouw. Dit rapport van het Verwey-Jonker Instituut ‘ 65-plussers in de min’ laat zien wat voor beleidsmaatregelen er sindsdien rond dit probleem zijn getroffen. Ook wordt het inkomensprobleem – aan de hand van gesprekken met sleutelfiguren – geplaatst in het bredere kader van maatschappelijke participatie en van sociale uitsluiting van ouderen.